最高人民法院关于当前形势下进一步做好房地产纠纷案件审判工作的指导意见

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导读：本文件发布于2009年，仅供参考，具体法律适用请以最新颁布的法律、法规或司法解释为准！

 最高人民法院印发 

《关于当前形势下进一步做好房地产纠纷案件审判工作的指导意见》的通知 

法发〔2009〕42号 

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院： 

 现将《关于当前形势下进一步做好房地产纠纷案件审判工作的指导意见》印发给你们，请结合当地实际，认真贯彻落实。 

二○○九年七月九日 

 当前，稳定房地产市场，保障房地产业的健康发展，是党和国家应对国际金融危机影响，促进经济平稳较快发展的重大决策部署。充分发挥人民法院的审判职能作用，切实做好房地产纠纷案件审判工作，是人民法院为大局服务、为人民司法的必然要求。各级人民法院要深刻认识当前形势下做好房地产纠纷案件审判工作的重要意义，准确把握宏观经济形势发生的客观变化，在法律和国家政策规定框架内，适用原则性和灵活性相统一的方法，妥善审理房地产案件，为国家“保增长、保民生、保稳定”的工作大局提供强有力的司法保障。现就做好房地产纠纷案件的审判工作，提出如下指导意见。 

 一、切实依法维护国有土地使用权出让市场。要依照物权法、合同法、城市房地产管理法等法律及最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，尽可能维持土地使用权出让合同效力，依法保护守约方的合法权益，促进土地使用权出让市场的平稳发展。 

 二、切实依法维护国有土地使用权转让市场。要正确理解城市房地产管理法等法律、行政法规关于土地使用权转让条件的规定，准确把握物权效力与合同效力的区分原则，尽可能维持合同效力，促进土地使用权的正常流转。 

 三、切实依法保护国家投资基础设施建设拉大内需政策的落实。要依照法律规定，结合国家政策，妥善审理好涉及国家重大工程、重点项目的建设工程施工合同纠纷案件；要慎用财产保全措施，尽可能加快案件审理进度，发挥财产效益，为重点工程按期完工提供司法保障。 

 四、加大对招标投标法的贯彻力度。要依照招标投标法和最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，准确把握“黑白合同”的认定标准，依法维护中标合同的实质性内容；对案件审理中发现的带有普遍性的违反招标投标法等法律、行政法规和司法解释规定的问题，要及时与建设行政管理部门沟通、协商，共同研究提出从源头上根治的工作方案，切实维护建筑市场秩序。 

 五、妥善处理因发包人资金困难产生的发包人拖欠工程款、承包人拖欠劳务分包人工程款等连锁纠纷案件。要统筹协调各方当事人的利益，加大案件调解力度，力争通过案件审判盘活现有的存量资金，实现当事人双赢、多赢的结果。调解不成的，要综合考虑连锁案件的整体情况，根据当事人的偿付能力和对方的资金需求，确定还款期限、还款方式，最大限度避免连锁案件引发群体事件影响社会稳定。 

 六、妥善处理非法转包、违法分包、肢解发包、不具备法定资质的实际施工人借用资质承揽工程等违法行为，以保证工程质量。对规避标准化法关于国家强制性标准的规定，降低建材标号，擅自缩减施工流程，降低工程质量标准等危及建筑产品安全的行为，要按照法律规定和合同约定严格予以处理；构成犯罪的，交由有关部门依法追究责任人的刑事责任。 

 七、妥善处理各类房屋买卖合同纠纷案件，依法稳定房屋交易市场。要依照法律和最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的规定，妥善处理房屋销售广告纠纷，认购协议中定金纠纷、房屋质量纠纷、房屋面积纠纷，制裁恶意违约行为，保护购房人利益；对于房地产开发商确因资金暂时困难未按时交付房屋的，要多做双方当事人的调解工作，确无调解可能的案件，可以根据案件的具体情况，依法合理调整违约金数额，公平解决违约责任问题；对于买受人请求解除商品房合同纠纷案件，要严格依法审查，对不符合解除条件的不能解除；要引导当事人理性面对市场经营风险，共同维护诚信的市场交易秩序。对矛盾有可能激化的敏感案件和群体性案件，要及时向当地党委汇报，与政府主管部门沟通情况，力争将不稳定因素化解在萌芽状态。 

 八、妥善审理商品房抵押贷款合同纠纷案件，维护房地产金融体系安全。在审理因商品房买受人拖欠银行贷款产生的纠纷案件中，要依法保护银行的合法权益；对涉嫌利用虚假房地产交易套取银行信贷资金等违法犯罪活动的，要及时向侦查机关提供线索；对案件中出现的新情况、新问题及时与房地产主管部门、银行业进行沟通，依法支持金融监管机构有效行使管理职能，防范房地产金融体系风险。 

 九、妥善处理拖欠租金引发的房屋租赁合同纠纷案件。在处理小型企业租赁他人厂房、仓库等经营性用房的案件时，如果承租人因资金短缺临时拖欠租金，但企业仍处于正常生产经营状态的，要从维护企业的生存发展入手，加大调解力度，尽可能促成合同继续履行。 

 十、妥善采用多种途径处理房地产纠纷案件。房地产案件的审判涉及到房地产企业和广大人民群众的切身利益，要从保障企业合法权益，保障人民群众居住权益的角度，切实贯彻“调解优先、调判结合”原则，大力加强诉讼调解工作；要借助行政调解、人民调解力量，多种途径、多种方式化解纠纷，维护稳定，切实防止房地产纠纷转变为群体性行为。 

 十一、加强对当前形势下房地产业审判工作新情况、新问题的进一步研究。房地产业在国民经济中的重要作用，决定了国际金融危机对房地产业的影响是深远的，要加强对房地产案件审判的前瞻性研究，密切关注国内外经济形势变化可能引发的房地产纠纷案件，对案件审判中出现的新情况、新问题及时提出应对的司法政策；要及时总结审判经验，有效提高解决疑难复杂问题的能力，为房地产业的健康、持续发展提供可靠的司法保证。

大力加强房地产纠纷案件审判工作

——最高人民法院民一庭负责人解读《指导意见》 

 近日，最高人民法院出台了《关于当前形势下进一步做好房地产纠纷案件审判工作的指导意见》（以下简称指导意见）。指导意见的出台是最高人民法院积极开展国际金融危机司法应对工作的重要举措。 

（一）高度重视当前形势下的房地产案件审判工作 

房地产业作为国民经济的重要支柱性产业，关系到国民经济的发展和综合国力的增强。保障房地产业的健康发展，是党和国家应对国际金融危机影响，促进经济平稳较快发展的重大决策部署。依法妥善审理房地产案件，是人民法院为党和国家的工作大局服务、为人民司法的切实体现，是落实科学发展观的重要举措。因此，指导意见首先强调，各级人民法院要深刻认识当前形势下做好房地产纠纷案件审判工作的重要意义，准确把握宏观经济形势发生的客观变化，在法律和国家政策规定框架内，适用原则性和灵活性相统一的方法，妥善审理房地产案件，为国家“保增长、保民生、保稳定”的工作大局提供强有力的司法保障。 

（二）维持合同效力，促进土地使用权的正常流转，保障土地交易市场的平稳发展 

在人口众多的我国，土地资源日益紧缺，土地的有限性和不可再生性，加剧了人多地少的不均衡现状，严重影响土地交易市场的供需关系。因此，建立一个高效有序运行的土地市场，促进土地交易，以保证土地利用效力的最大化，是土地交易制度的核心内容，对国民经济具有极为重要的意义。稳定土地交易市场，是保障房地产业健康发展的首要环节和重要内容。在当前形势下，人民法院要从为地产业健康发展提供强有力司法保障的高度，依法审理土地使用权出让合同转让合同纠纷案件，尽可能维持合同效力，促进土地使用权的正常流转，维护土地交易市场秩序。 

（三）宽严适度，规范建筑市场秩序，保障国家重大基础设施、重点项目的建设工程顺利进行 

加大基础设施建设投资是国家应对国际金融危机影响，拉大内需的激励经济振兴措施之一，通过建设工程案件审理，规范建筑市场秩序，为国家重大基础设施、重点项目的建设工程营造公平有序的市场竞争环境，是人民法院服务党和国家工作大局的必然要求。因此，指导意见要求，人民法院强化对招标投标法的执法力度。严格依照招标投标法和最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，准确把握认定“黑白合同”的标准，对背离中标合同的价款、工期、质量标准等实质性内容的“黑合同”，依法认定无效，以制裁违法、违规行为。对当事人双方达成的没有背离中标合同实质内容的变更条款，依法认定有效，保护当事人的合法权益。要依照法律规定，结合国家政策，妥善审理好涉及国家重大工程、重点项目的建设工程施工合同纠纷案件；要慎用财产保全措施，尽可能加快案件审理进度，发挥财产效益，为重点工程按期完工提供司法保障。 

（四）统筹协调，强化调解，妥善审理房地产连锁纠纷案件 

目前，发包人因资金周转困难拖欠工程款现象十分严重，引发发包人拖欠承包人工程款，承包人拖欠劳务分包人工程款、拖欠材料供应商材料款、施工设备企业设备租赁费等纠纷案件。连锁案件的审理涉及众多主体利益，关系到不同企业的生存发展，处理不当亦激化不同利益主体之间的矛盾，引发群体事件，影响社会稳定。指导意见要求，人民法院在审理因房地产企业资金困难引发的连锁纠纷案件中，要统筹协调各方当事人的利益，加大案件调解力度，力争通过案件审判盘活现有的存量资金，实现当事人双赢、多赢的结果。调解不成的，要综合考虑连锁案件的整体情况，根据当事人的偿付能力和对方的资金需求，确定还款期限、还款方式，最大限度避免连锁案件引发群体事件影响社会稳定。 

（五）区分情况，慎用解除，依法稳定房屋交易市场 

当前，商品房销售市场中房地产企业通过广告宣传等方式损害购房人利益的情形仍然存在。房地产价格大幅下跌，购房人以各种理由解除合同的纠纷凸显。成熟规范的市场交易秩序、良性发展的房地产企业是房地产业健康发展的必要基础条件，因此，在规范房地产市场交易秩序的同时，要高度关注房地产企业的生存发展，通过“放水养鱼”，保障房地产企业的生存发展，避免购房人的损失扩大，这在金融危机影响下，对于房地产市场的健康发展意义重大。因此，指导意见要求，要妥善处理各类房屋买卖合同纠纷案件，妥善处理房屋销售广告纠纷，认购协议中定金纠纷、房屋质量纠纷、房屋面积纠纷，制裁恶意违约行为，保护购房人利益；对于房地产开发商确因资金暂时困难未按时交付房屋的，要多做双方当事人的调解工作，确无调解可能的案件，可以根据案件的具体情况，依法合理调整违约金数额，公平解决违约责任问题；对于买受人请求解除商品房合同纠纷案件，要严格依法审查，对不符合解除条件的不能解除；要引导当事人理性面对市场经营风险，共同维护诚信的市场交易秩序。 

（六）能动司法，多方联动，共同维护房地产市场的健康发展 

能动司法是人民法院为大局服务、为人民司法的重要内容。房地产市场的健康发展，离不开相关行政主管部门的依法管理规范和司法提供的最终保障。指导意见要求妥善采用多种途径处理房地产纠纷案件。房地产案件的审判涉及到房地产企业和广大人民群众的切身利益，要从保障企业合法权益，保障人民群众居住权益的角度，切实贯彻“调解优先、调判结合”原则，大力加强诉讼调解工作；要借助行政调解、人民调解力量，多种途径、多种方式化解纠纷，维护稳定，切实防止房地产纠纷转变为群体性行为；对案件审理中发现的带有普遍性的违反招标投标法等法律、行政法规和司法解释规定的问题，要及时与建设行政管理部门沟通、协商，共同研究提出从源头上根治的工作方案，切实维护建筑市场秩序；妥善审理商品房抵押贷款合同纠纷案件，维护房地产金融体系安全。在审理因商品房买受人拖欠银行贷款产生的纠纷案件中，要依法保护银行的合法权益；对涉嫌利用虚假房地产交易套取银行信贷资金等违法犯罪活动的，要及时向侦查机关提供线索；对案件中出现的新情况、新问题及时与房地产主管部门、银行业进行沟通，依法支持金融监管机构有效行使管理职能，防范房地产金融体系风险。 

■背景■ 

案量迅猛攀升 

 随着国际金融危机的日益深化，国际国内经济增长明显减速，对我国房地产业产生较大影响。当前，商品房交易市场低迷，房地产企业资金链断裂，进而引发退地潮、停建潮、断供潮、退房潮，房地产纠纷案件数量迅猛攀升，成为国际金融危机影响下增幅最快的案件类型之一。2008年全国法院共审结房地产民事案件118564件，同比上升11.93％。今年1至6月份，全国法院受理房地产民事案件67294件，同比上升10.58%。在案件数量大幅增加的同时，疑难复杂类型案件显著增多，出现了许多新情况和新问题。 

一是因房地产企业资金困难引发的连锁房地产民事案件增加。在经济增长减速的影响下，房地产企业的融资和商品房销售受到冲击，产生资金困难，引发房地产企业拖欠土地出让金、土地使用权转让费，发包人拖欠承包人工程款，承包人拖欠劳务分包人工程款、拖欠材料供应商材料款、施工设备企业设备租赁费等连锁纠纷案件。连锁案件的审判关系到国家、集体、个人的根本利益，与国家稳定房地产业，保障房地产业健康发展政策的落实息息相关。 

二是敏感性案件增多。金融危机影响下，商品房价格严重下跌，买受人请求解除商品房买卖合同纠纷案件大幅上升。该类案件往往形成群体性诉讼，双方利益冲突加剧，矛盾激化难以调和，动辄演变成为群体性事件，如果处理不好，将会带来许多负面影响，甚至影响社会和谐与稳定。 

三是增加房地产金融风险的案件大量显现。我国房地产业融资手段较为单一，房地产企业70％的资金来源于银行贷款，按揭亦是购房人支付房价款的主要方式。少数开发商为了缓解资金压力，以假按揭等违法方式套取银行贷款，而部分购房人由于偿还能力的下降，拖欠银行按揭贷款，加大银行业金融风险。该类案件的审判直接关系国家保障金融体系安全政策的实施。 

四是建筑工程施工合同纠纷案件大幅上升。受经济增长减速的影响，建设工程投资规模缩小，建筑市场竞争加剧。发包人利用施工企业承揽工程的急迫心理，双方在工程招投标中通过串标等违法方式，另行签订背离中标合同实质内容的“黑合同”的情形增多，严重扰乱了建筑市场的正常经营秩序，破坏了市场主体的公平竞争秩序，阻碍建筑业的持续健康发展，直接影响到国家加大基础设施建设，拉动内需的激励经济振兴计划的实施。 

起草制定过程 

最高人民法院历来高度重视房地产民事案件的审判工作，曾先后出台《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》、《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》、《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》指导房地产民事审判工作。国际金融危机爆发以来，最高人民法院即决定由民一庭具体负责调研国际金融危机对房地产民事审判工作的影响，并同时启动指导意见的起草制定工作。 

2008年11月，经过对东、中、西部有代表性的省、自治区进行广泛调研，并在全国各高院上报相关专题报告的基础上，起草小组拟出初稿。在进一步分析、论证和召开座谈会的基础上，指导意见第二稿形成。2009年5月7日至8日，最高人民法院在上海市召开了应对国际金融危机民事审判工作座谈会。指导意见（征求意见稿）作为会议讨论文件提交与会代表进行充分讨论。在会议讨论的基础上，起草小组修改形成了指导意见第三稿，并将该稿作为送审稿提交最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会讨论。 

指导意见的出台是建立在广泛、充分的调查研究的基础之上，指导思想突出，针对性明确，必将对人民法院做好当前形势下的房地产民事案件审判工作起到积极的指导作用。

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